國家稅務總局關于加強稅收風險管理工作的意見
稅總發〔2014〕105號 頒布時間：2014/9/12 10:18:24
國家稅務總局關于加強稅收風險管理工作的意見
稅總發〔2014〕105號
2014-9-12
各省、自治區、直轄市和計劃單列市國家稅務局、地方稅務局,局內各單位:
近年來，全國稅務系統積極探索，充分發揮稅收風險管理的導向作用，嘗試運用各類征管數據，依托信息化工具，實施征管監控和管理決策，提高征管工作的科學性、規范性和有效性，取得了不小的成效，但也存在著部分地區和單位對稅收風險管理認識不統一、定位不準確、職責不清晰、機制不健全等問題。為進一步加強和規范稅收風險管理工作，現提出如下意見。
一、統一思想認識，把握工作定位
（一）提高對稅收風險管理工作重要意義的認識
稅收風險管理貫穿于稅收工作的全過程，是稅務機關運用風險管理理論和方法，在全面分析納稅人稅法遵從狀況的基礎上，針對納稅人不同類型不同等級的稅收風險，合理配置稅收管理資源，通過風險提醒、納稅評估、稅務審計、反避稅調查、稅務稽查等風險應對手段，防控稅收風險，提高納稅人的稅法遵從度，提升稅務機關管理水平的稅收管理活動。準確把握和有效運用風險管理理論與方法，對于稅收工作意義重大。
第一，稅收風險管理是現代稅收管理的先進理念和國際通行做法，是完善我國稅收管理體系、提高治理能力、實現稅收現代化的有效舉措，是構建科學嚴密稅收征管體系的核心工作。
第二，稅收風險管理是稅收征管改革的突破口，實施稅收風險管理，就是要把有限的征管資源優先配置到高風險領域和大企業稅收領域，實現稅源管理專業化，推動服務管理方式創新和稅收管理體制變革。
第三，稅收風險管理是完成組織收入目標的重要抓手，開展稅收風險管理，通過風險分析識別，有助于找準稅收漏洞，有效實施風險應對，促進稅收收入的可持續增長。
（二）處理好稅收風險管理在稅收工作中的關系
稅收風險管理是加強稅種管理的有效方法和手段。在稅種管理中，要把稅收風險管理的方法與稅種管理特點緊密結合起來，研究各稅種的風險發生規律，建立稅種風險分析指標體系和模型，形成體現稅種特點的風險任務，并為開展綜合性的統一應對提供專業支撐。
稅收風險管理也是加強日常征管的有效方法和手段。在日常征管過程中，要應用稅收風險管理方法，按照稅收風險管理流程，加強登記、發票、申報、征收等環節的管理。特別是要結合精簡審批、減少環節、下放權力等創新稅收服務和管理的要求，發揮稅收風險管理的優勢，加強事前、事中和事后的風險監控，堵塞管理漏洞，提高征管質效。
稅收風險管理還是加強大企業稅收管理的有效方法和手段。在大企業稅收管理過程中，要運用稅收風險管理的理念和方法，提升大企業復雜涉稅事項的管理層級，發揮各級稅務機關的系統優勢，實現大企業由基層的分散管理轉變為跨層級的統籌管理，促進稅收征管整體資源的優化配置。
此外，稅收風險管理是一項需要持續改進的系統工程。需要在統一認識、明確任務、建立機制、厘清職責的基礎上，不斷調整、改革、完善，使之發揮越來越大的作用。
二、明確工作內容，規范管理流程
稅收風險管理的基本內容包括目標規劃、信息收集、風險識別、等級排序、風險應對、過程監控和評價反饋，以及通過評價成果應用于規劃目標的修訂校正，從而形成良性互動、持續改進的管理閉環。各級稅務機關，尤其是稅務總局和省稅務機關，要加強對稅收風險管理工作的統籌管理，指定專門機構牽頭負責稅收風險管理工作。
（一）制定目標規劃。
要結合稅收形勢和外部環境，確定稅收風險管理工作重點、工作措施和實施步驟，形成系統性、全局性的戰略規劃和年度計劃，統領和指導稅收風險管理工作。
（二）收集涉稅信息。
各級稅務機關要落實信息管稅的工作思路，將挖掘和利用好內外部涉稅信息作為稅收風險管理工作的基礎。注重收集宏觀經濟信息、第三方涉稅信息、企業財務信息、生產經營信息、納稅申報信息，整合不同應用系統信息。
建立企業基礎信息庫，并定期予以更新。對于集團性大企業，還要注重收集集團總部信息。
（三）開展風險識別。
各級稅務機關要建立覆蓋稅收征管全流程、各環節、各稅種、各行業的風險識別指標體系、風險特征庫和分析模型等風險分析工具。統籌安排風險識別工作，運用風險分析工具，對納稅人的涉稅信息進行掃描、分析和識別，找出容易發生風險的領域、環節或納稅人群體，為稅收風險管理提供精準指向和具體對象。
（四）確定等級排序。
根據風險識別結果，建立風險納稅人庫，按納稅人歸集風險點，綜合評定納稅人的風險分值，并進行等級排序，確定每個納稅人的風險等級。結合征管資源和專業人員的配置情況，按照風險等級由高到低合理確定需采取措施的應對任務數量。
（五）組織風險應對。
要按納稅人區域、規模和特定事項等要素，合理確定風險應對層級和承辦部門。風險應對過程中，可采取風險提醒、納稅評估、稅務審計、反避稅調查、稅務稽查等差異化應對手段。風險應對任務應扎口管理并統一推送下達。
（六）實施過程監控及評價反饋。
要對稅收風險管理全過程實施有效監控，建立健全考核評價機制，及時監控和通報各環節的運行情況，并對風險識別的科學性和針對性、風險等級排序的準確性、風險應對措施的有效性等進行效果評價。要將風險應對效果納入績效考核體系。加強對過程監控和評價結果的應用，優化識別指標和模型，完善管理措施，提出政策調整建議，實現持續改進。要全面歸集分析稅務總局定點聯系企業稅收風險的性質及成因，提出風險防控建議，反饋給企業集團。
各級稅務機關在遵循稅收風險管理規律的基礎上，可結合工作實際，靈活運用稅收風險管理的基本流程和工作方法開展稅收風險管理工作。
三、完善工作機制，明確職責分工
各級稅務機關要因地制宜，統籌安排管理資源，按照統分結合、分類分級應對的原則，合理劃分各層級和各部門在稅收風險管理工作中的職責，形成縱向聯動、橫向互動的工作機制，做到職責清晰、分工明確、運行順暢。
（一）稅務總局
稅務總局成立稅收風險管理工作領導小組（以下簡稱領導小組），下設領導小組辦公室（以下簡稱辦公室），辦公室設在征管科技司。
1.稅務總局稅收風險管理工作領導小組
領導小組組長由稅務總局主要負責人擔任，分管局領導任副組長。領導小組成員為辦公廳、法規司、貨物勞務稅司、所得稅司、財產行為稅司、國際稅務司、規劃核算司、納稅服務司、征管科技司、大企業管理司、稽查局、人事司、電子稅務中心主要負責人。
領導小組負責審議決定稅收風險管理戰略規劃、風險管理年度計劃、風險管理年度報告以及風險管理其他重大事項。
2.辦公室
辦公室主任由總局領導兼任，征管科技司和大企業管理司主要負責人擔任副主任，辦公廳、法規司、貨物勞務稅司、所得稅司、財產行為稅司、國際稅務司、規劃核算司、納稅服務司、征管科技司、大企業管理司、稽查局、人事司、電子稅務中心等單位1名司領導為成員。
辦公室負責指導全國范圍內的稅收風險管理工作。組織制定稅收風險管理戰略規劃；制定稅收風險管理工作規程；制定稅收風險過程監控和效果評價標準；組織開展特定微觀領域的稅收風險分析；有選擇地整合風險應對任務并向省稅務機關推送；組織對省稅務機關的風險管理過程監控和效果評價。稅務總局定點聯系企業稅收風險管理工作在辦公室的指導下，由大企業管理司具體組織實施。
辦公室工作規則另行制定。
（二）省稅務機關
省稅務機關應按照稅務總局工作部署，結合本地實際，建立健全稅收風險管理工作機制，厘清職責分工，持續改進、優化風險管理特征庫、模型和指標體系，統籌安排稅收風險管理各項工作任務。在運行機制上，對稅務總局下達的風險應對任務，省稅務機關應統一接收；在此基礎上，統一確定全省（區、市）的稅收風險管理重點，統一實施稅收風險等級排序，統一下達稅收風險應對任務，統一組織實施稅收風險管理工作的檢查和考評，切實做好任務應對并及時反饋應對情況。
1.成立由主要負責人任組長的稅收風險管理工作領導小組,下設領導小組辦公室，各有關部門參加。
2.辦公室主要負責以下工作：
（1）制定本省（區、市）稅收風險管理戰略規劃和年度計劃。
（2）組織各單位，根據本省（區、市）稅收風險管理戰略規劃及年度計劃，結合稅務總局推送的宏觀稅收風險指向任務和微觀稅收風險應對任務，進一步開展專業分析，形成本省（區、市）按納稅人歸集風險點的風險納稅人庫。
（3）組織對風險納稅人進行等級排序，確定應對任務。其中，稅務總局推送的應對任務，須優先安排。
（4）組織本級稅務機關開展風險應對，或將風險應對任務推送給下級稅務機關。
（5）組織對下級稅務機關的過程監控及效果評價，并向稅務總局反饋整體應對情況。
（6）建立、整合本省（區、市）的稅收風險管理模型和指標體系并適時發布。
3. 在辦公室的統籌領導下，省級定點聯系企業（列名企業）稅收風險管理工作機制比照稅務總局定點聯系企業辦理，統一風險分析識別，共享分析成果。
（三）市、縣稅務機關
市、縣稅務機關重點做好稅收風險應對工作,必要時，也可以組織開展風險分析識別工作。其他稅收風險管理工作事項，由省稅務機關具體規定。
四、工作要求
（一）加強組織領導，抓好貫徹落實。
各級稅務機關要成立稅收風險管理工作領導小組，主要負責人要親自領導稅收風險管理工作，指定分管領導專門負責稅收風險管理的組織協調工作，同時成立一個職能部門牽頭、相關職能部門派專人參加的辦公室或工作團隊，共同開展稅收風險管理工作。要按照稅收風險管理工作流程，明確職責分工，完善工作制度，合理配置資源，積極探索專業化管理方式。
省稅務機關稅收風險管理工作領導小組情況及辦公室（工作小組）的牽頭單位、成員單位和聯絡人員等情況須報稅務總局備案。
（二）完善配套措施，夯實管理基礎。
各級稅務機關要加強對納稅人涉稅信息的采集和應用；規范數據資源管理，統一口徑和標準。加強國稅機關、地稅機關的風險管理合作，強化與地方政府、相關部門及社會組織的信息交換和共享。逐步建立健全覆蓋國民經濟主要行業和主要產品的風險分析模型和指標體系。圍繞已取消的行政審批和前移辦稅服務廳的涉稅事項，加強后續管理，有針對性地進行風險分析和應對。進一步加大各類管理人才的培養力度，充分發揮稅收風險管理領軍人才和專業人才庫人才的引領作用，為有效實施稅收風險管理奠定基礎。
（三）發揮平臺作用，支撐風險管理。
各級稅務機關要結合實際積極應用稅務總局的決策支持（風險管理）系統，實現稅收征管信息系統與決策支持系統的有機銜接，充分發揮信息化平臺的支撐作用。已有稅收風險管理系統且功能完善的地區，可以繼續使用現有系統，并須做好與稅務總局系統的銜接工作；現有系統功能不健全的，可按照稅務總局系統的設計理念、標準和流程，完善現有系統功能后繼續使用，也可直接使用稅務總局系統；沒有系統的，須使用稅務總局系統。
（四）創新大企業管理，實現重點突破。
要強化稅務總局、省稅務機關兩級統籌，提升復雜事項管理層級。要創新稅務審計，突出案頭審計、現場審計等重點環節，規范工作底稿和相關文書，切實發揮稅務審計在大企業稅收風險管理中的核心作用。要加強稅務審計的后續管理，建立自下而上的風險報告備案和自上而下的風險推送整改制度，增強稅收政策的確定性和稅法執行的統一性。要建立稅務總局定點聯系企業一戶式信息庫。
各地要根據本意見制定具體實施辦法，連同相關備案要求等，于2014年10月10日前一并報稅務總局風險管理領導小組辦公室。
稅務總局將對此項工作進展情況開展督查督辦，并將針對實施中出現的新情況、新問題、新要求，及時修改、充實、完善本意見。
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